Görevi kötüye kullanma suçu (TCK m. 257)

TCK m. 257 tek bir suç değil, iki ayrı suç düzenler. Birinci fıkra kamu görevlisinin görevinin gereklerine aykırı hareket etmesini, ikinci fıkra ise görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstermesini cezalandırır. Maddenin üçüncü fıkrası 2/7/2012 tarihli ve 6352 sayılı Kanun'la yürürlükten kaldırılmıştır; bu nedenle 2012 öncesine ait kararlarda geçen "257/3" bugün yürürlükte olan bir hükme karşılık gelmez.

Her iki fıkra da üç ortak sınır taşır. 1) Fail kamu görevlisi olmalıdır. 2) Fiil, kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan hâller dışında kalmalıdır. 3) Görev aykırılığı, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olmalı ya da kişilere haksız bir menfaat sağlamalıdır. Bu üçüncü koşul maddenin çekirdeğidir ve rehberin ilerleyen bölümünde ayrıca ele alınmaktadır.

Suç yalnızca kasten işlenebilir. Yargıtay Ceza Genel Kurulu, TCK m. 257/2'den söz edilebilmesi için kamu görevlisinin görevini bilerek ve isteyerek ihmal etmesi veya geciktirmesi gerektiğini belirtmiştir. (Yargıtay CGK, E. 2024/535)¹ Aynı kararda, iş yükü, personel yetersizliği ve dosya dağılımındaki dengesizlik nedeniyle işlem yapılmasında gecikme yaşanan bir olayda sanığın kasıtlı hareket ettiğinden söz edilemeyeceği ve suçun unsurlarının oluşmadığı kabul edilerek mahkûmiyet hükmü bozulmuştur.¹

Bunun pratik sonucu şudur: bir işlemin geciktiği veya yanlış yapıldığı tespit edilse bile, gecikmenin nedeni objektif imkânsızlık ya da kurumsal düzensizlikse ceza sorumluluğu doğmaz. Böyle bir durum disiplin hukukunun konusu olabilir; 4483 sayılı Kanun m. 2 de disiplin hükümlerinin saklı olduğunu ayrıca söyler.

Görevi kötüye kullanma bir özgü suçtur: yalnız kamu görevlisi tarafından işlenebilir. Kamu görevlisinin kim olduğunu TCK m. 6/1-c belirler: kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi. Tanım kadroya değil, yürütülen faaliyetin niteliğine bakar; bu nedenle memur olmayan kişiler de duruma göre kamu görevlisi sayılabilir.

Tanımın dışında kalan kişi bu suçun faili olamaz. Yargıtay 5. Ceza Dairesi, bir sitenin yöneticisi hakkında ihmali davranışla görevi kötüye kullanma suçundan açılan davada, TCK m. 257/2'deki suçun ancak kamu görevlisi olan kişilerce işlenebileceğini, sanığın kamu görevlisi olmadığını ve mevzuatta kamu görevlisi gibi cezalandırılabileceğine ilişkin bir hüküm de bulunmadığını belirtmiştir. (Yargıtay 5. CD, E. 2021/6515)² Daire, icra müdürlüğünün müzekkerelerinin gereğini yerine getirmeme biçimindeki eylemin sübutu hâlinde 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 32. maddesindeki "emre aykırı davranış" kabahatini oluşturacağını saptamıştır.²

Aynı ayrım sağlık alanında da karşımıza çıkar. Daire, özel sağlık kuruluşunda doktor olarak görev yapan bir şüpheli bakımından, önce soruşturma izni istenmesi ve sonucuna göre şüphelinin kamu görevlisi olmaması nedeniyle görevi kötüye kullanma suçunun faili olamayacağı da gözetilerek hukuki durumunun değerlendirilmesi gerektiğini belirtmiş ve aksi yöndeki merci kararını kanun yararına bozmuştur. (Yargıtay 5. CD, E. 2025/4533)³

Buna karşılık kamusal faaliyete katılan kişiler, klasik anlamda memur olmasalar da bu suçun faili olabilirler. Rehberde işlenen kararların bir kısmı avukatlar hakkındadır: avukatlar TCK m. 6/1-d uyarınca yargı görevi yapan kişiler arasında sayılmıştır. Avukatların bu suçtan yargılanması ayrı bir usule tabidir: 1136 sayılı Avukatlık Kanunu m. 58 uyarınca soruşturma Adalet Bakanlığının izniyle yapılır, m. 59 uyarınca da haklarında son soruşturmanın açılmasına karar verilen avukatların duruşmaları suçun işlendiği yer ağır ceza mahkemesinde görülür.

Ayrım, cezanın miktarını doğrudan değiştirdiği için pratikte en çok tartışılan konudur: birinci fıkrada ceza altı aydan iki yıla kadar, ikinci fıkrada üç aydan bir yıla kadar hapistir.

Ölçüt failin davranışının niteliğidir. Görevin gereklerine aykırı aktif bir hareket varsa m. 257/1, yapılması gereken işin yapılmaması veya geciktirilmesi söz konusuysa m. 257/2 uygulanır. Uygulamada zorluk, aynı olayda hem bir yapmama hem bir yapma bulunduğunda ortaya çıkar.

Yargıtay 5. Ceza Dairesinin bir kararı bu noktayı gösterir. Avukat olan sanık, görevsizlik kararı verilen dosyanın süresi içinde görevli mahkemeye gönderilmesini istememiş, böylece davanın açılmamış sayılmasına ve müvekkilinin mağduriyetine yol açmış; ayrıca müvekkiline davayı kazandığını, karşı tarafı icraya verdiğini söyleyerek onu oyalamıştır. Daire, bu şekilde sübut bulan eylemin bir bütün olarak icrai davranışla görevi kötüye kullanma suçunu oluşturduğunu, ihmali davranıştan hüküm kurulmasının suç vasfında hataya düşmek anlamına geldiğini belirterek Bölge Adliye Mahkemesi kararını bozmuştur. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/6355)⁴

Vasıf tespiti yalnızca m. 257 içinde değil, başka suçlarla arasında da yapılır. Yargıtay 11. Ceza Dairesi, ilçe emniyet müdürü olarak görevli sanığın personel maaş sözleşmesinden doğan promosyon parasının bir kısmını farklı tarihlerde kendi şahsi menfaatine kullandığı olayda, güveni kötüye kullanma suçundan kurulan hükmü inceleyerek eylemin TCK m. 257/1'deki görevi kötüye kullanma suçunu oluşturacağını belirlemiştir. (Yargıtay 11. CD, E. 2021/27038)⁵

TCK m. 257/1'e göre icrai davranışla görevi kötüye kullanmanın cezası altı aydan iki yıla kadar hapistir. TCK m. 257/2'ye göre ihmali davranışla görevi kötüye kullanmanın cezası üç aydan bir yıla kadar hapistir. Madde adli para cezasını seçenek yaptırım olarak öngörmez.

Maddede nitelikli hâl yoktur; cezayı ağırlaştıran hükümler genel hükümlerden gelir. En sık uygulanan TCK m. 43'teki zincirleme suçtur: aynı suç işleme kararının icrası kapsamında değişik zamanlarda bir kişiye karşı aynı suçun birden fazla işlenmesi durumunda tek cezaya hükmedilir, ancak bu ceza dörtte birinden dörtte üçüne kadar artırılır. Maddenin birinci fıkrasına eklenen cümle uyarınca aynı hüküm mağduru belli bir kişi olmayan suçlarda da uygulanır. Rehberde işlenen kararların birçoğunda ceza bu hükümle birlikte belirlenmiştir.

Cezanın alt sınırının düşüklüğü nedeniyle uygulamada asıl belirleyici olan, cezanın nasıl bireyselleştirildiğidir. TCK m. 62 uyarınca takdiri indirim, TCK m. 50 uyarınca kısa süreli hapsin adli para cezasına veya seçenek tedbirlere çevrilmesi, TCK m. 51 uyarınca erteleme ve CMK m. 231 uyarınca hükmün açıklanmasının geri bırakılması bu dosyalarda düzenli olarak gündeme gelir.

Yargıtay 5. Ceza Dairesi, kısa süreli hapis cezasının adli para cezasına çevrilmesi sırasında adli para cezasına esas alınan tam gün sayısının hüküm fıkrasında gösterilmemesini TCK m. 52/3 ile CMK m. 232/6'ya aykırı bularak bozma sebebi saymaktadır. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/9707)⁶ Aynı kararda Daire, sanık lehine TCK m. 62 uyarınca takdiri indirim uygulanmasına rağmen bu kabulle çelişecek şekilde yeniden suç işlemeyeceği yönünde olumlu kanaate varılmadığından bahisle hükmün açıklanmasının geri bırakılmasına yer olmadığına karar verilmesini de hukuka aykırı bulmuştur.⁶

Daire, hükmün açıklanmasının geri bırakılması ve erteleme değerlendirmesinin somut ölçütlere dayanması gerektiğini ayrıca vurgulamaktadır: sanığın kişilik özellikleri, sosyal ve ekonomik durumu, suçun işlenmesindeki özellikler, yargılama sürecinde gösterdiği pişmanlık ile duruşmadaki tutum ve davranışları irdelenmeden, yalnızca "aynı nitelikte başka soruşturma ve kovuşturmaların bulunması" gerekçesiyle TCK m. 50 ve 51 ile CMK m. 231'in uygulanmasına yer olmadığına karar verilemez. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/9158)⁷

Görevi kötüye kullanma suçunda mevzuata aykırı davranmak tek başına yetmez. TCK m. 257 her iki fıkrasında da aykırılığın 1) kişilerin mağduriyetine neden olmasını, 2) kamunun zararına neden olmasını ya da 3) kişilere haksız bir menfaat sağlamasını arar. Bu üçünden hiçbiri gerçekleşmemişse suç oluşmaz.

Yargıtay 5. Ceza Dairesi bu koşulu objektif cezalandırma şartı olarak adlandırmaktadır. Okul müdürü olarak görev yapan sanığın ilgili makamlardan onay almadan kurs açması bakımından Daire, bu davranışın mevzuata aykırı olduğunu kabul etmekle birlikte, objektif cezalandırma şartı olan kamu zararı, kişi mağduriyeti ya da kişilere haksız menfaat sağlama şartlarından biri gerçekleşmediği hâlde bu eylemin de mahkûmiyete esas alınmasını hukuka aykırı bulmuştur.⁶

Şartın gerçekleşip gerçekleşmediği kararda gösterilmek zorundadır. Daire, iştirak hâlinde işlenen bir olayda, eylemin TCK m. 38/1 delaletiyle m. 257/1'e azmettirme sayılabilmesi için görevin gereklerine aykırı davranış yanında objektif cezalandırma şartlarından birinin de bulunması gerektiğini; bu koşulun oluşup oluşmadığının, oluştuysa ne şekilde oluştuğunun ve buna dair delillerin nelerden ibaret olduğunun denetime imkân verecek biçimde karar yerinde tartışılması gerektiğini belirterek yetersiz gerekçeli hükmü bozmuştur. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/11061)⁸

Mağduriyet kavramı yalnız parasal zararla sınırlı değildir. Daire, bir avukatın müvekkillerinin edimlerini yerine getirmiş olmasına rağmen sözleşme ve teminat senedinin aslını taleplerine rağmen teslim etmemesi biçimindeki eylemin katılanların mağduriyetine neden olduğunu ve icrai davranışla görevi kötüye kullanma suçunu oluşturduğunu kabul ederek beraat hükmünü bozmuştur. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/2674)⁹ Burada mağduriyeti doğuran şey, katılanların hakkını arayacakları belgeye ulaşamamalarıdır.

Buna karşılık aynı olayda birden fazla şart birlikte gerçekleşebilir. Bir başka kararda Daire, pasaport kontrolüyle görevli polis memurunun vize işlemi eksik turistleri vize bankolarına yönlendirmeyip tahsil etmekle görevli olmadığı paraları alarak mal edinmesini, hem kamu zararına sebebiyet verme hem de haksız menfaat sağlayarak kişilerin mağduriyetine neden olma olarak nitelendirmiştir. (Yargıtay 5. CD, E. 2022/625)¹⁰

TCK m. 257'nin her iki fıkrası da bu kayıtla başlar. Anlamı şudur: görevi kötüye kullanma genel bir hükümdür ve fiil kanunda ayrıca ve özel olarak suç sayılmışsa o özel hüküm uygulanır. Zimmet (TCK m. 247), irtikâp (TCK m. 250), rüşvet (TCK m. 252) ve kamu görevlisinin resmî belgede sahteciliği (TCK m. 204/2) bu özel hükümlerin başlıcalarıdır.

Sınırın nereden geçtiği çoğu zaman görevin kapsamına bakılarak belirlenir. Yargıtay 5. Ceza Dairesi, irtikâp ile görevi kötüye kullanmayı ayırırken görevin kötüye kullanılması ile sıfatın kötüye kullanılması arasında ayrım yapmaktadır: görevin kötüye kullanılmasında kamu görevlisinin konu, yer ve zaman bakımından görevli olması gerekir; sıfatın kötüye kullanılmasında ise kamu görevlisi, görevi kapsamına girmeyen bir hususta hukuka aykırı davranmakta, genel olarak kamu görevlisi sıfatını kötüye kullanmaktadır.¹⁰

Daire, TCK m. 250/3'teki hatadan yararlanmak suretiyle irtikâp suçunun ancak görevle bağlantılı olarak işlenebileceğini, sadece sıfatın kötüye kullanılması suretiyle işlenemeyeceğini belirtmiştir.¹⁰ Somut olayda tahsile yetkili olmayan polis memurunun turistlerden para alması irtikâp değil, zincirleme biçimde icrai davranışla görevi kötüye kullanma sayılmış ve irtikâptan kurulan hüküm bozulmuştur.¹⁰

Aynı mantık zimmet yönünden de işler. TCK m. 247/1 zimmeti, kamu görevlisinin görevi nedeniyle zilyedliği kendisine devredilmiş olan veya koruma ve gözetimiyle yükümlü olduğu malı zimmetine geçirmesi olarak tanımlar. Malın faile bu şekilde bırakılmış olması — yasal tevdi unsuru — gerçekleşmemişse zimmet oluşmaz; eylem duruma göre görevi kötüye kullanmayı ya da başka bir suçu oluşturur.

Bu içtima kuralı, dosyanın hangi mahkemede görüleceğini ve hangi zamanaşımı süresine tabi olacağını da değiştirdiği için yalnızca teorik bir konu değildir.

Kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlarda kural, doğrudan dava açılması değildir. 4483 sayılı Kanun m. 1, bu kişilerin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirlemeyi ve izlenecek usulü düzenlemeyi amaç edinir. Kanun m. 2, genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında uygulanacağını söyler.

İzin vermeye yetkili merci göreve göre değişir (4483 sayılı Kanun m. 3): ilçede görevli kamu görevlileri için kaymakam, ilde ve merkez ilçede görevli olanlar ile kaymakamlar için vali, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanları ile belediye meclisi üyeleri için İçişleri Bakanı, köy ve mahalle muhtarları için ilçelerde kaymakam ve merkez ilçede validir. Yetkili merciin belirlenmesinde kamu görevlisinin suç tarihindeki görevi esas alınır; ast ile üstün aynı fiile iştiraki hâlinde izin, üst memurun bağlı olduğu merciden istenir.

İzin kararına itiraz edilebilir (4483 sayılı Kanun m. 9). İzin verilmesine karşı hakkında inceleme yapılan kamu görevlisi, verilmemesine karşı ise Cumhuriyet başsavcılığı veya şikâyetçi itiraz yoluna gidebilir. İtiraz süresi kararın tebliğinden itibaren on gündür; itirazı kural olarak yetkili merciin yargı çevresindeki bölge idare mahkemesi, kanunda sayılan bazı üst düzey görevliler bakımından ise Danıştay İkinci Dairesi inceler. İtirazlar en geç üç ay içinde karara bağlanır ve verilen kararlar kesindir.

İznin bulunmaması dava açılmasına engeldir ve mahkemenin buna resen bakması gerekir. Yargıtay 5. Ceza Dairesi, görevi kötüye kullanma suçundan yargılanan sanığın eylemlerinin bir kısmı bakımından yetkili merciden alınmış soruşturma izni bulunmadığını saptayarak bu eylemler açısından kovuşturma şartının gerçekleşmediğini kabul etmiştir. (Yargıtay 5. CD, E. 2024/4786)¹¹ Şartın henüz gerçekleşmediği anlaşıldığında ne yapılacağını CMK m. 223/8 söyler: mahkeme davayı düşürmez, şartın gerçekleşmesini beklemek üzere durma kararı verir; bu karara itiraz edilebilir.

İzin verildiğinin sadece yazışmalarda belirtilmiş olması da yetmez. Yargıtay 11. Ceza Dairesi, resmî belgeyi yok etme suçundan yargılanan bir kamu görevlisi bakımından, evrakta iznin verildiği yönünde belirleme bulunmasına rağmen dosyada iznin aslının veya onaylı örneğinin bulunmadığı bir olayda, bu durumun kovuşturma şartı olduğu gözetilerek iznin bulunup bulunmadığının araştırılması ve dosya kapsamına alınması gerektiğine hükmetmiştir. (Yargıtay 11. CD, E. 2021/31087)¹²

İzin sürecinin zamanaşımına etkisi vardır. TCK m. 67/1, soruşturma ve kovuşturma yapılmasının izin veya karar alınmasına bağlı olduğu hâllerde dava zamanaşımının duracağını söyler. Yargıtay Ceza Genel Kurulu, hâkim ve savcılar hakkında yürütülen bir dosyada soruşturma izninin teklif edildiği tarih ile verildiği tarih ve kovuşturma izninin verildiği tarihler arasındaki toplam 3 yıl 2 ay 25 günlük sürenin zamanaşımını durdurduğunu hesaplamıştır. (Yargıtay CGK, E. 2024/579)¹³ Aynı kararda Kurul, TCK m. 257/1'deki suçun yaptırımının 6 aydan 2 yıla kadar hapis olması karşısında asli dava zamanaşımının sekiz yıl olduğunu açıkça belirtmiştir.¹³ Yargıtay 5. Ceza Dairesi de aynı suç bakımından süreleri sekiz yıllık asli ve on iki yıllık ilaveli dava zamanaşımı olarak anmakta, durma sürelerini bu hesaba eklemektedir.¹¹

4483 sayılı Kanun m. 2, üç istisnayı da ayrıca sayar: görevleri ve sıfatları sebebiyle özel soruşturma ve kovuşturma usullerine tabi olanlara ilişkin kanun hükümleri saklıdır, ağır cezayı gerektiren suçüstü hâli genel hükümlere tabidir ve disiplin hükümleri saklıdır.

İspat üç ayrı halkadan oluşur: failin kamu görevlisi olduğu, görevinin gereklerinin ne olduğu ve bunlara aykırı davranıldığı, son olarak bu aykırılığın maddede sayılan üç sonuçtan birini doğurduğu. Yargıtay kararlarından çıkan somut ölçütler şunlardır: