Kamulaştırma ve kamulaştırmasız el atma davaları

Kamulaştırma, idarenin kamu yararı için özel mülkiyetteki bir taşınmazı Kamulaştırma Kanunu'nun (2942) öngördüğü işlemleri yaparak ve bedelini ödeyerek edinmesidir. Kamulaştırmasız el atma ise kamulaştırma yetkisi bulunan bir idarenin bu işlemleri yapmadan bir kişinin taşınmazına kalıcı olarak el koyması, üzerine yapı veya tesis kurması ya da onu bir hizmete özgülemesi suretiyle malikin taşınmazı dilediği gibi kullanmasını engellemesidir. (Yargıtay HGK, E. 2024/440)¹

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu iki kurumun konu, amaç ve yetki yönünden benzediğini vurgular: ikisinde de kamu yararının bulunması zorunludur ve ikisinin de konusu yalnız özel mülkiyetteki taşınmazlardır. (Yargıtay HGK, E. 2023/1137)² Kamulaştırmasız el atma hâlinde malike, dava yoluyla mülkiyetin bedele çevrilmesi ya da el koyma eylemine son verilmesi yolu açıktır.²

Bu iki yolda dava açan taraf da farklıdır. Kamulaştırmada satın alma usulüyle anlaşma sağlanamazsa idare, m. 10 uyarınca taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesine başvurarak bedelin tespitini ve taşınmazın kendi adına tescilini ister. Kamulaştırmasız el atmada ise malik, taşınmazına el atan idareye karşı tazminat davası açar.¹

Davalı idarenin hangisi olduğu dava tarihine göre belirlenir. Hukuk Genel Kurulu, el atılan yolun güzergâhı dava açılmadan önce başka bir idarenin sorumluluğuna geçtiği ve idareler arasındaki protokol kendi kapsam hükmü gereği bu durumu kapsamadığı için, dava tarihi itibarıyla sorumlu olan idareye göre karar verilmesi gerektiğini söyledi.²

m. 8'e göre idareler tapuda kayıtlı taşınmazlarda satın alma usulünü öncelikle uygular. İdare kendi bünyesinden en az üç kişilik bir kıymet takdir komisyonuyla tahmini bedeli belirler, ayrıca bir uzlaşma komisyonu görevlendirir ve tahmini bedeli belirtmeden pazarlıkla satın alma teklifini resmi taahhütlü yazıyla malike bildirir.

Malik bu yazının tebliğinden itibaren on beş gün içinde başvurursa pazarlık görüşmesi yapılır. Anlaşmaya varılırsa düzenlenen tutanak malikin ferağ beyanı sayılır; idare tutanaktan itibaren en geç kırk beş gün içinde bedeli hazır eder ve taşınmaz idare adına tescil edilir. Bu yolla satın alınan taşınmaz için kamulaştırmaya veya bedeline karşı itiraz davası açılamaz.

Anlaşma olmazsa m. 10 işler. Mahkeme idarenin başvurusundan itibaren en geç otuz gün sonrası için duruşma günü belirler ve malike gönderilen davetiyede savunma ve delillerin tebliğden itibaren on gün içinde bildirilmesi gerektiğini yazar. Duruşmada hâkim tarafları bedel konusunda anlaşmaya davet eder; anlaşma olmazsa on gün içinde keşif yapılır ve bilirkişiler raporlarını onbeş gün içinde verir.

Taraflar yine anlaşamazsa gerektiğinde yeni bir bilirkişi kurulu atanır ve hâkim adil ve hakkaniyete uygun bir kamulaştırma bedeli tespit eder. İdareye bedeli bankaya yatırması için onbeş gün süre verilir; makbuz ibraz edilince taşınmazın idare adına tesciline ve bedelin hak sahibine ödenmesine karar verilir. Hak sahibi tespit edilemiyorsa bedel üçer aylık vadeli hesapta nemalandırılır.

m. 14'e göre malik, mahkemenin tebligatından ya da gazete ilanından itibaren otuz gün içinde kamulaştırma işlemine karşı idari yargıda iptal, maddi hatalara karşı adli yargıda düzeltim davası açabilir. İdare de kamulaştırma belgelerinin mahkemeye verildiği günden itibaren otuz gün içinde düzeltim davası açabilir. Paylı veya elbirliği mülkiyetinde paydaşlar tek başına dava açabilir.

Kanunun m. 10’daki, idari yargıda açılan iptal davasının bekletici mesele yapılmasına ilişkin ibare ile m. 14’teki, açılan davaların sonuçlarının dava açmayanları etkilemeyeceğine ilişkin ibare Anayasa Mahkemesinin 25/12/2024 tarihli, E. 2024/101, K. 2024/232 sayılı kararıyla iptal edildi. Yargıtay 5. Hukuk Dairesi, iptal kararının Resmî Gazete'de yayımlandığı 27.03.2025'ten önce açılmış bir davada, dava tarihindeki hukuki duruma göre işin esasına girilmesi ve mülkiyeti ihtilaflı taşınmazın bedelinin ileride belirlenecek hak sahibine ödenmek üzere nemalandırılması gerektiğini belirterek davayı reddeden kararı bozdu. (Yargıtay 5. HD, E. 2024/8201)³

m. 11, bilirkişi kurulunun taşınmazın başında şu unsurları ayrı ayrı cevaplamasını ister: 1) cins ve nevi, 2) yüzölçümü, 3) kıymetini etkileyen bütün nitelik ve unsurlar, 4) varsa vergi beyanı, 5) resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirleri, 6) arazilerde olduğu gibi kullanılması hâlinde getireceği net gelir, 7) arsalarda özel amacı olmayan emsal satışlara göre satış değeri, 8) yapılarda resmi birim fiyatlar ve yıpranma payı, 9) etkisi açıklanmak kaydıyla diğer objektif ölçüler. Rapor Sermaye Piyasası Kurulunun kabul ettiği değerleme standartlarına uygun ve gerekçeli olmalıdır.

Kamulaştırmayı gerektiren imar ve hizmet teşebbüsünün yaratacağı değer artışı ile ileride düşünülen kullanım şeklinin getireceği kâr bedele katılmaz. İrtifak hakkı kurulmasında bedel, taşınmazda meydana gelecek kıymet düşüklüğüdür.

Taşınmazın arsa mı arazi mi sayıldığı hesap yöntemini değiştirir. Arsa niteliğindeki taşınmaza m. 11/1-g uyarınca emsalin üstün ve eksik yönleri belirlenip kıyaslama yapılarak değer biçilir; Daire bu yöntemi ve üzerindeki ağaçlara maktuen değer biçilmesini yerinde buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/9329)⁴ Tarım arazisine ise m. 11/1-f uyarınca olduğu gibi kullanılması hâlinde getireceği net gelir esas alınarak değer biçilir; Daire bu dosyada uygulanan kapitalizasyon faiz oranını ve objektif değer artış oranını raporda belirtilen özelliklere uygun buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/3848)⁵

Hukuk Genel Kurulu arazide net gelirin, taşınmazın mevkii ve şartlarına göre ekilecek ürünler, münavebeye alınan ürünler ve bunlar için yapılacak harcamalar göz önünde tutularak bilimsel yolla hesaplanması, her unsurun gerekçesinin ve değere katkı oranının ayrı ayrı gösterilmesi ve bu unsurların dayanağı olan belgelerin getirtilmesi gerektiğini belirtir.¹

Aynı kararda Kurul, ana ilkenin taşınmazın ve üzerindeki muhdesatın gerçek değerinin tespiti olduğunu söyledi. Taşınmazı dava sürerken satın alan davacının payından %20 hakkaniyet indirimi yapan Bölge Adliye Mahkemesinin direnme kararını, gerçek karşılığın ödenmesi ilkesine aykırı bularak bozdu.¹

Kamulaştırmasız el atma davasında değer biçme esaslarını düzenleyen ayrı bir kanun hükmü yoktur; Yargıtay bu davalarda da kamulaştırma bedelinin tespiti esaslarını uygular. Ödenecek bedel, taşınmazın el koyma tarihindeki özelliklerine göre dava tarihindeki değeridir.¹ Daire, fazlaya ilişkin hakkın saklı tutulduğu ilk davadan sonra açılan ek davada taşınmaza ilk dava tarihi esas alınarak değer biçildiğini gözeterek faizi de ilk dava tarihinden başlattı. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/17804)⁶

m. 27, üç hâlde acele kamulaştırmaya izin verir: 1) 3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacı, 2) aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınan hâller, 3) özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlar. Bu hâllerde kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere, idarenin istemiyle mahkeme yedi gün içinde bilirkişilere taşınmazın değerini tespit ettirir; idare bu değeri mal sahibi adına bankaya yatırınca taşınmaza el konulabilir.

2018'de eklenen fıkraya göre el koyma kararı tapu müdürlüğüne bildirilir, taşınmazın başkasına devredilemeyeceği tapu kütüğüne şerh edilir ve taşınmaz m. 20 uyarınca boşaltılır.

Yargıtay 5. Hukuk Dairesi, muhdesata ilişkin acele el koyma kararının tapuya şerh edildiği bir dosyada, fiilî el atma olmasa bile malikin tasarruf yetkisinin kısıtlandığını ve taşınmazın m. 20 uyarınca boşaltılabileceğini belirterek kamulaştırmasız el atma tazminatına hükmedilmesini yerinde buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2023/10949)⁷

Başka bir dosyada ise taşınmazın bir bölümüne acele el koyma kararı verilmiş, ancak bilirkişi raporlarına göre fiilî bir el atma olmadığı ve taşınmazın tarla olarak kullanıldığı, bunun davacı tarafın da kabulünde olduğu anlaşılmıştı; Daire bu durumda davanın reddi gerektiğini belirterek kabul kararını bozdu. (Yargıtay 5. HD, E. 2023/2773)⁸ Bu kararda tapu şerhine değinilmemiştir.

Hukuk Genel Kurulunun tarifine göre kamulaştırmasız el atma olgusu şu hâlde gerçekleşir: 1) kamulaştırma yapmaya yetkili bir idare, 2) Anayasa ve kanunlara uygun bir kamulaştırma işlemi yapmaksızın, 3) bir kimsenin maliki olduğu taşınmaza sahiplenme kastı ile ve kalıcı olarak el koyar, 4) taşınmaz üzerine tesis veya bina yapar ya da taşınmazı bir hizmete tahsis eder, 5) böylece malikin taşınmazı dilediği gibi kullanma hakkını engeller.²

Fiilî el atma, idarenin taşınmazı yol, park, okul gibi bir amaçla fiilen kullanmasıdır. Daire, imar planında yol ve park alanı olarak ayrılan taşınmaza yol yapılmak suretiyle fiilen el atılmaya başlandığında, proje bütünlüğü gereği taşınmazın tamamındaki davacı payının bedeline hükmedilmesini yerinde buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/5755)⁹

Hukuki el atma ise taşınmaza fiilen dokunulmadan, uygulama imar planıyla kamu hizmetine ayrılması nedeniyle malikin tasarrufunun kısıtlanmasıdır. Ek m. 1'e göre umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılan taşınmazlar hakkında, planın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır; taşınmaz kamulaştırılır ya da kısıtlılığı kaldıran plan değişikliği yapılır.

Daire, keşif tarihinde fiilî el atma bulunmayan ancak uygulama imar planında eğitim alanı olarak ayrılan bir taşınmazda, makul süre içinde plana uygun hiçbir işlem yapılmadığı için bedelin ilgili Bakanlıktan tahsilini yerinde buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2024/13710)¹⁰ Spor alanında kalan bir taşınmazda ise plan değişikliği idare mahkemesince iptal edilmişti; Daire, taşınmazın ilk plana alındığı tarihten bu yana kamu hizmetine ayrıldığını ve malikin tasarrufunun yıllarca hukuken kısıtlandığını belirterek kamulaştırmasız el koyma olgusunun gerçekleştiğini kabul etti ve davayı reddeden kararı bozdu. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/8354)¹¹

Hukuki el atmada yargı yolu değişken bir konudur. Daire 2024 tarihli bir kararında, özel spor alanında kalan taşınmaz için Ek m. 1'e 7421 sayılı Kanunla eklenen cümle gereği adli yargının görevli olduğunu belirtti. (Yargıtay 5. HD, E. 2024/1476)¹² O cümle daha sonra Anayasa Mahkemesinin 16/1/2025 tarihli, E. 2024/135, K. 2025/20 sayılı kararıyla iptal edildi. Bu iptalin görev üzerindeki etkisi, incelenen Yargıtay kararlarında tartışılmamıştır.

El atmanın tarihi de önemlidir. Geçici m. 6, 9/10/1956 ile 4/11/1983 arasında fiilen kamu hizmetine ayrılan taşınmazlar için ayrı bir usul öngörür: önce uzlaşma yoluna gidilmesi dava şartıdır, uzlaşma sağlanamazsa uzlaşmazlık tutanağından itibaren üç ay içinde bedel tespiti davası açılabilir. Daire, 4/11/1983'ten sonraki el atmalar için 2942 sayılı Kanunda başkaca bir düzenleme bulunmadığını, bu davaların kaynağının 1956 tarihli Yargıtay içtihadı birleştirme kararları olduğunu belirtir.⁹

Daha eski el atmalar için 7588 sayılı Kanunla 2026'da eklenen geçici m. 20 ayrı bir kural koyar: 6830 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 8/10/1956 tarihine kadar kamulaştırma işlemine dayanmaksızın fiilen kamu hizmetine tahsis edilmiş taşınmazlar, tahsis tarihinde kamulaştırılmış sayılır. Taşınmazda kamu hizmetinin nitelik ve amacına uygun tesis veya yapının inşa edilmiş olması fiilî tahsis kabul edilir. Hak sahipleri, maddede sayılan koşullarla yalnız taşınmazın fiilî tahsis tarihindeki rayiç bedelini isteyebilir. 12/1/1963 tarihinden sonra bu taşınmazlara bağlı olarak ileri sürülen, bedel dâhil talepler kabul edilmez; bu hüküm kanun yolundakiler dâhil görülmekte olan davalara da uygulanır. Bu madde kapsamındaki davalarda harç ve vekâlet ücretleri maktudur.

Bu davalarda Yargıtay'ın ilk baktığı şey el atmanın somut olarak gerçekleşip gerçekleşmediğidir. Bozma sonrasında alınan bilirkişi raporlarıyla fiilî el atma olmadığı ve taşınmazın tarla olarak kullanıldığı anlaşılan dosyada Daire, davanın reddedilmesi gerektiğini söyledi.⁸ Fiilî el atma yoksa hukuki el atma için de imar planının kamu hizmetine ayırdığı alanın ve kısıtlamanın süresinin gösterilmesi gerekir.¹⁰

El atmanın yeri ve genişliği keşif ve fen bilirkişisi raporuyla belirlenir. Daire, taşınmazın el atılan bölümlerinin koordinatlı bilgilerini içeren ölçekli krokinin hükme esas alınmamasını kamu düzenine ilişkin bir eksiklik saydı. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/14946)¹³ Hukuki el atmada ise fen bilirkişisinin keşif tarihinde fiilî el atma bulunmadığını saptaması, imar planındaki ayrılış amacıyla birlikte değerlendirilir.¹⁰

Bedelin ispatında m. 10 ve m. 11 birlikte işler. Keşif, m. 15'te sayılan bilirkişilerle ve tüm ilgililerin huzurunda yapılır; köy veya mahalle muhtarının beyanı da alınır. Bilirkişi raporu taraflara tebliğ edilir, itirazlar duruşmada dinlenir ve bilirkişilerin bu itirazlara karşı beyanı alınır. Geçici m. 6 davalarında da m. 15'teki bilirkişilik hükümleri uygulanır.

Raporun denetlenebilirliği m. 11'in, her unsurun ayrı ayrı cevaplanmasını isteyen hükmüne dayanır. Hukuk Genel Kurulu, arazide değerin her unsurunun gerekçesinin ve değere katkı oranının ayrı ayrı gösterilmesini ve dayanak belgelerin getirtilmesini zorunlu sayar.¹ Arsada ise emsalin taşınmaza göre üstün ve eksik yönlerinin belirlenip kıyaslanması beklenir.⁴

Tapu kaydındaki şerhler de delildir. Acele el koyma kararının tapu kütüğüne şerh edilmiş olması, fiilî el atma bulunmasa da tasarruf yetkisinin kısıtlandığını gösterir.⁷

Kamulaştırma Kanunu'nun “Hak düşürücü süre” başlıklı m. 38'i, Anayasa Mahkemesinin 10/4/2003 tarihli, E. 2002/112, K. 2003/33 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Rehberde ele alınan davalar bakımından Kanunda süre öngören hükümler m. 14'teki otuz günlük iptal ve düzeltim davası süresi ile geçici m. 6'daki üç aylık dava süresidir; geçici m. 20 ise 8/10/1956'ya kadar fiilen kamu hizmetine tahsis edilen taşınmazlarda 12/1/1963'ten sonra ileri sürülen talepleri kabul etmez. 4/11/1983'ten sonraki fiilî el atmalara uygulanacak bir zamanaşımı süresi incelenen kararlarda ele alınmamıştır.

Kamulaştırma bedeline işleyecek faiz konusunda m. 10'a 2013'te eklenen dokuzuncu fıkra, Anayasa Mahkemesinin 5/4/2023 tarihli, E. 2022/83, K. 2023/69 sayılı kararıyla iptal edildi. Daire, 01.08.2023'ten önce açılan bedel tespiti davalarında, iptal kararlarının geriye yürümemesi ve her davanın açıldığı tarihteki duruma göre karara bağlanması ilkesi gereğince bedele dava tarihinden dört ay sonrasından başlayarak yasal faiz işletilmesi gerektiğini söyledi. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/5163)¹⁴ Bu tarihten sonra açılan bedel tespiti davalarında faizin nasıl işleyeceği, incelenen kararlarda ele alınmamıştır.

Kamulaştırmasız el atma tazminatında Daire, imar planında lise alanına ayrılan ve fiilen el atılmayan bir taşınmaz için, davacının talebi ve davanın açıldığı tarih gözetilerek bedele dava tarihinden itibaren kamu alacaklarına uygulanan en yüksek faizin işletilmesini isabetli buldu. (Yargıtay 5. HD, E. 2025/17963)¹⁵ Fazlaya ilişkin hakkın saklı tutulduğu ilk davadan sonra açılan ek davada ise Daire, faizin kesinleşen önceki davanın açıldığı tarihteki fiilî ve hukuki duruma göre belirlenmesi gerektiğini belirterek, ilk dava tarihinden itibaren yasal faiz yerine kamu alacakları için uygulanan en yüksek faize hükmeden kararı düzeltti.⁶

Harçta Ek m. 4 belirleyicidir: Kanun kapsamında açılan davalarda verilen bedel ve tazminat kararlarına ilişkin mahkeme ve icra harçları, davalı idare tarafından ödenmek üzere maktu olarak belirlenir. Geçici m. 6 davalarında da harçlar ve vekâlet ücretleri maktudur. Daire ise 4/11/1983'ten sonra fiilen el atılan taşınmazlar için açılan davalarda harç ve vekâlet ücretinin nispi olarak uygulanması gerektiğini, bu davalarda Ek m. 4'ün uygulanma imkânı bulunmadığını belirtir.⁹ Fiilî el atma bulunmayan, imar planı nedeniyle hukuki el atmaya dayanan davada ise Ek m. 4'ün uygulanmasını doğru buldu.¹² Fiilen el atılmayan, tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazda Ek m. 4'ün üçüncü fıkrası uyarınca nispi değil maktu vekâlet ücretine hükmedilmesi gerektiğini de belirtti.¹⁵

Bedel tespiti davasında idare lehine vekâlet ücretine hükmedilmemesini Daire, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi kararlarını gözeterek doğru buldu.⁵ Kanun yolu bakımından m. 10'un yürürlükteki metni, tescil hükmünün kesin olduğunu, tarafların bedele ilişkin istinaf ve temyiz haklarının saklı olduğunu öngörür.